葉健民﹕議會改良方案合理合法

葉健民﹕議會改良方案合理合法


《明報》，2010年5月31日





【明報專訊】中聯辦副主任李剛於日前公開指普選聯的6個區議會議席功能組別由區議員提名、市民一人一票產生是不符合《基本法》的立法原意，也質疑是否「符合全國人大常委2007年的決定」。簡單來說，李主任的意思，是懷疑由這種改良辦法產生的議席是否還可以稱得上為功能組別議席。假如不是的話，便違反了「決定」要求在2012年立法會中直選與功能組別議席比例各佔一半的原則。

終極普選聯盟的有關建議，具體是區議會功能組別由10名區議員提名，被提名者須是區議員或與區議會有相當聯繫者。各候選人獲提名後，便交由區議會界別全港300多萬名選民投票產生。市民一旦登記為此功能組別的選民，便必須放棄其他功能組別的選民資格，而選舉辦法則以全港不分區比例代表制進行。

誠然，這種改動大大擴闊了區議會功能組別的選民基礎，令全港所有公民都有權參與投票，但上述安排與分區直選仍存有明顯差別。第一，提名權由區議員所壟斷；第二，參選人本身必須為區議員或與區議會有相當聯繫人士（這種安排也是現行功能組別選舉所容許的）。故此，與參與權、提名權及投票權均是普及而平等的分區直選相比，這種區議會功能組別的普選成分明顯不足。

界定功能組別4原則

追溯港英的官方文獻，在1988年發表的《白皮書：代議政制今後的發展》中，曾對功能組別作過以下清晰的定義。政府界定功能組別，主要考慮4個原則：

1. 功能組別應該是有分量和在社會上有重要性的組別；

2. 任何新的功能組別都應清楚界定，以避免在決定何人有資格被包括在內，和怎樣規定選民資格時出現困難；

3. 功能組別不應以思想、教條或宗教為根據；

4. 任何組織或團體不應在超過一個功能組別內有代表。

清楚看到這4個原則，均沒有提到組別代表的產生辦法。換言之，代表的選舉辦法與選民基礎並非決定功能組別性質的關鍵因素。

選舉辦法選民基礎非關鍵

事實上，現行的功能組別選舉是按各團體本身的特性各師各法，當中有個人票、有公司票、有團體票，也有公司加個人票，不一而足，也因此沒有一個充分理據可支持假如擴大選民基礎、容許界別內選民直接選出代表便是違背了功能組別原意的講法。

政治現實上，界定功能組別資格的最重要原則只有一條，就是如何決定誰是「有分量和在社會上有重要性的組別」。這裏最關鍵的是，政府不可動搖「操盤」角色，可以按自身的判斷去理解當時的政治需要，透過賦予不同的社會力量功能團體的身分，以分配政治權力並收平衡之效。

1980年代中期，港英要發展代議政制擴大民主，但又要保住工商界既得利益，功能組別自然全面向工商專業界傾斜。但政治需要往往要因時制宜，不能一成不變，政治形勢有變化便會提出新的要求。前途談判中鄉事勢力成為各方爭取對象，鄉議局也因而成功地於1991年取得功能團體資格，有權推選議員進入立法局。細看鄉議局的性質與產生辦法，正好有力地回應了「功能組別的立法會議員應該由屬於特定的專業、行業組織的選民」的觀點。

鄉議局並不是工商團體，也非專業組織。鄉議局一直強調自己是一個新界區的諮詢及協商團體，並代表新界居民的意見。鄉議局的組成，也是由相當數目的新界居民選舉所產生：700多條鄉村居民投票選出的村代表產生27個鄉事委員會，再由此產生鄉議局。鄉議局這個以地域利益為基礎入局的例子清楚說明，功能組別制度並非只限於工商專業界。事實上，基本法早已將區議會定性為功能組別，這也再次印證功能組別制度概念的靈活彈性，而中央政府在設計特區政制時也並無抱泥於有些人所謂的功能組別創制原意。

再想深一層，雖然不少人只眼於人大2007年的決定中提出的立法會功能組別議席與直選議席的比例，但整個決議關鍵重點實際上是在普選時間表，當中清楚說明特區政制最快可於2020年實施立法會全體議員由普選產生，我們也應引入改革逐步向這個終點邁進。但政務司長唐英年去年提出政改方案時，清楚說明目前的功能組別安排並不符合普及而平等的原則。換句話說，要符合人大07決議精神要以循序漸進精神邁向全面普選，我們既然不能在2012年馬上全面取消功能組別，我們便只能採取有別於現行功能組別組成辦法的思路去作制度創新，以求加快全面普選的進程。

框架下尋求最大民主

普選聯一直尋求在基本法及人大決議的框架下，尋求最大民主，以求循序漸進達至全面普選。功能組別如何退場，是政改關鍵所在。現時政府方案，傳統功能組別比例降幅太小，民主含量也太低，根本不能符合民眾對民主進程的合理期望。普選聯一直堅持這個合情合理的區議會改良方案，並非因為形勢改變而「得寸進尺」或「臨時加碼」。政改已到關鍵臨界點，坊間早已形成共識，民心求變。溝通對話自然重要，但交出普選路線圖與更民主的政制方案，才是突破當前困局的真正出路。

作者是香港城市大學

公共及社會行政學系副教授、

終極普選聯盟成員